「部長制」的能與不能

香港城市大學 張炳良教授

「部長制」一般指由政府首長(總統、總理或首相)委任或提名其屬意出任政府主要部門首長(即部長)職位，其任命屬政治性，以區別於屬職業性的常任文官。英國西敏寺模式下的部長制由國會中佔多數的黨派領袖組成內閣，並向皇室提名閣員與其他部長大臣，部長須由國會議員出任，政府向國會負責。美國總統制不存在行政機關向國會負責，但實際分權制衡，總統所作的主要行政任命(如部長、白宮重要幕僚、外交使節等)均須參議院通過確認。部長不能兼任議員。

香港在過去一百五十年的英國殖民地統治下，行的是殖民地總督專制下的官僚行政主導，不存在政府向立法機關負責，也不受後者所制衡，從憲制上言，當時，行政立法兩局均屬總督權力下的諮詢機構，協助總督施政。所謂港式部長制乃指由高級文官(主要來自政務官系統)出任主要決策官員(即「司級官員」)，行部長權責之實。如此的「行政」與「政治」的混合，實因殖民地政體的「行政國」(administrative state)統治邏輯的使然。事實上，直至八十年代中英聯合聲明簽署為止，香港政府長期壓抑社會上的政治活動，政黨在政制內缺乏發展空間，那時國共兩黨之爭只涉及大陸與台灣之間的政治，而非香港本土政治。

中英聯合聲明和基本法下的特區政制，儘量要求行政機關向立法機關負責，實質上仍延續原來港英殖民地體制的模式與管治邏輯。簡而言之，就是所謂「行政主導」－由政府控制法案與預算案之創制，主要決策官員仍屬公務員編制，由文官出任。立法會雖有制衡行政之責，卻權力受限，備受矮化。政黨政治雖藉立法會選舉而冒起，可是未受政府尊重。九六年底首屆特首選舉，當時負責推選安排的特區籌委會規定候選人不能具有政黨身份；今年七月立法會通過政府的特首選舉法案，仍限制政黨參政，規定當選特首者若屬政黨成員則必須退黨。

政黨發展全受壓制

在回歸前，北京當局害怕香港變成所謂「政治城市」，刻意保留原有的官僚執政的特色，只要求由北京委任的港人特首去代替由倫敦委派的英人總督，去領導官僚。而港官們既害怕來自民選議員和政黨的權力挑戰，也憧憬「港官治港」的來臨，故也樂於堅持「行政主導」的傳統。

到今天，為何特首董建華會以提高施政質素、加強政策問責性的名義，一反過去，決定引進政治任命的部長制，去取代官僚執政的傳統，並獲北京首肯呢？

所謂主要決策官員的新的問責制度，乃指向特首問責，而非向議會問責，這點董建華在今年施政報告中也是承認的。不過，如此的新問責制，是否一無可取呢？也不一定。

首先，在現行體制下，負決策權責之高官若有重大政策失誤仍受公務員人事體制所保護，不易撤換，除非涉及腐敗舞弊或濫權。由政治任命者取代文官出任部長，公務員保護傘便告失去，特首少了不作撤換的借口。其次，若有重大政策失誤事故，由立法會反映民情去通過不信任議案，迫使特首最後換人，仍可開創憲制慣例。還有，今後所有部長清晰地向特首問責，則有任何重大施政錯失，特首也難辭其咎，他有權向中央政府提請任免部長，自然是把一總政治和政策責任都「攬上身」，有事不能再推向屬公務員的高官了。

高官集團、董陣營和北京中央政府之所以最後願意「破舊立新」，乃因看到回歸四年內的兩種「行政主導」取向之爭及背後的權力鬥爭。官班子認為行政主導乃延續前朝的官僚執政，不願與行政會議分權。董陣營及部份「親中」人士卻懷疑官僚在架空董特首，故堅持由以董為核心的行政會議去領導政府。

行政治任命的部長制，把「行政主導」定位於由特首及其委任的管治班子所構成的行政機關去主導(行政會議轉型為真正的政府內閣)，而文官則回歸於政治中立的執行系統角色，但高級文官(例如將來的「常任秘書長」(permanent secretary))相信仍可享有像英國BBC劇集Yes, Minister「是的！部長大人」所描述的對部長決策的左右作用。所以，政治與行政之間的互動牽制還是會存在的。

但最終來說，部長制只針對特首與官僚之間關係的調整。部長制解決不了行政立法之間現時的緊張對峙關係，更解決不了特首本身因對授權來自中央而非本地社會的根本性認受危機。要化解上述危機，出路只有兩條：(1)接受政黨政治，容許在議會中有實力的政黨參與執政；(2)普選特首，提升其領導威信與政治能量。