談高官問責制

李鵬飛

董特首提出的高官問責制在名稱背後，實際上是一個「半桶水」的部長制，再加上在上個立法年度尾通過的《行政長官條例草案》，規定有政黨背景的候選人，必須在當選之後退出所屬政黨，正正顯示董特首如果不是不掌握問題所在，就是缺乏改革者應有之氣魄，對急需革新以適應社會轉變的管治架構，不敢一針見血的對症下藥，結果弄出一個「非驢非馬」的怪物，是否能夠提高問責性固然成疑，即使是在改善其管治效益及施政水平方面，幫助恐怕亦很有限。

事實上，董特首今日面對的管治危機，問題並非出在主要官員的聘用制度。就算董特首現在就可以隨意任免所有高級公務員，換上自己的親信，我可以斷言，情況也不會有所改善，因為問題的關鍵在於政府在立法機關內無票。

「部長制」建議非驢非馬

撇開董特首的個人管治特色不談，要根本地改善香港特別行政區行政長官施政困難的問題，行政長官必須與立法機關有足夠的合作基礎，否則，行政機關提出的政策建議得不到立法機關支持，問題一樣繼續存在。在制度上最直截了當的解決方法，令行政長官的施政可以得到立法會的支持，便是走政黨執政道路，確保立法機關有執政黨或執政聯盟，可以為特首的政策提供護航的鐵票。這個制度與政治任命部長制相輔相成，全世界的政治制度都如是。

首先，行政長官不用再孤軍作戰。過去幾年的經驗告訴我們，行政長官「空降」而要駕馭公務員系統，又要面對與立法機關互相制衡的局面，已經疲於奔命，要在施政方面交出成績實不容易。行政長官需要的是一個可靠的班底，並肩作戰，協助推展其施政藍圖。在政黨執政制度下，政黨可以為行政長官提供一班志同道合人士，作為現成的部長人選，他們在解釋及推銷政府政策時當然會比官僚系統中的公務員優勝。在立法會內同一政黨的人士或是被吸納到執政聯盟內的成員，一方面可以有渠道影響政府施政，另一方面也會樂見政府政策得到順利推行，以向選民交代。這樣，行政長官在行政機關以至立法機關都有自己班底，在政策推行上自然事半功倍。

其次，政黨執政制度可以真正地提高政府施政的問責性，體現對人民的承擔。我贊成董特首在這次施政報告中提出高官問責制，我與民主派朋友意見不同，我認為建議的問題不在於特首是否經全民普選產生。能夠由全民普選產生特首固然理想，但這並非通往問責制的唯一道路。容許政黨執政，並在立法機關中組成執政聯盟，市民可以通過在立法會選舉中的投票顯示對執政黨或執政聯盟的支持或反對。為了贏得議席，執政黨或執政聯盟必定會爭取市民對政府政策的認同，假如執政黨的政策不得民心，贏得的立法會議席大減，行政長官要重建執政聯盟，便一定要調整政策，向民意靠攏，問責性自然而然會獲得提高。

再者，政黨執政可以解決政治傳承的問題，保持社會穩定。沒有政黨背景的特首，理論上可以按其個人意願推行任何政策，不同的人擔任特首一職，政策可以出現難以預見的大轉變，不利維持社會穩定。有政黨支持的行政長官，其施政方針與所屬政黨的立場不會相差太遠，亦會有一定的穩定性。就算行政長官一職由另一政黨人士出任，我們亦可從有關政黨的黨綱或宣言，間接了解新任特首的政策取向，即使有轉變，也是可以預見的。從另一角度看，假設即將離任的特首施政極得民心，如果其繼任人同屬一個政黨，我們有理由相信其施政方針不會有很大的改變。簡而言之，政黨為特區領導人的政治傳承提供了最佳的台階。

高官問責制必須配合政黨執政

不少人，包括中央領導人，對政黨普遍存有戒心，對於由政黨主導的政治制度不以為然。有些人更進一步質疑，殖民地時期的香港政府在沒有政黨制肘下，施政順遂得多，因此得出有政黨不如無政黨，行政長官也就不應有政黨背景的結論。

提出這個論點的人士顯然忘記，香港社會在過往十多年經歷了無數轉變。八五年以前，港督除了權力很大之外，就連立法局成員也全由港督任命，任期兩年，因此立法局對政府的政策大體上都是支持的。要今日香港特別行政區的行政長官對立法會有同樣的影響力，除非我們可以回到八五年前的立法局全委任制。但是自從在八五年引進了功能組別選舉，九一年加入了地區直選，香港整個政治生態都改變了：立法議會對行政機關的制衡力量逐步提升，政黨、政團相繼出現，市民的政治意識、要求及參與已不可同日而語，要回到全委任制，根本是不切實際的想法。

時代的巨輪不可逆轉，有選舉必然有政黨，政黨的存在已是現實，《基本法》亦訂明行政長官以及立法機關全體成員的產生方法，會循序漸進地最終由全民普選。面對目前的政治生態及日後發展方向，通過新的高官聘用制度，引進志同道合的人士，重組行政會議是改革必須行的一步，但是只有政治任命部長而無執政黨制度配合的所謂高官問責制，最多只能做到隔靴搔癢，不足以達到改善施政，提高問責性的目的。要改善特區施政，行政長官必須全面改革特區管治架構，以執政黨制度結合部長制才是實事求是的做法。